Bài 4: Pháp luật ngân sách nhà nước

Khái niệm ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước (NSNN) là khái niệm không xa lạ đối với mỗi công dân. Hằng ngày, mỗi chúng ta tiếp nhận và thụ hưởng các khoản chi từ NSNN.

Ví dụ: Các khoản học bổng cho sinh viên từ ngân sách; kinh phí cho hoạt động các tổ chức Đảng, Đoàn; kinh phí xây dựng, mua sắm cơ sở vật chất, thiết bị học tập tại các trường đại học, cao đẳng công lập; hệ thống cơ sở hạ táng như: đường, cầu, cảng, sân bay; kinh phí cho hoạt động của các cơ quan nhà nước các cấp, kinh phí duy trì hoạt dộng bảo vệ Tổ quốc, giữ gìn an ninh trật tự xã hội của lực lượng quân đội, công an...

Ngược lại, hằng ngày mỏi công dân, tổ chức có nghĩa vụ nộp các khoản thuế, lệ phí vào NSNN.

Ví dụ: Mọi cá nhân có thu nhập phải nộp thuế thu nhập cá nhân, các doanh nghiệp phải nộp thuế thu nhập doanh nghiệp, các cá nhân, tổ chức xuất nhập khẩu hàng hoá phải nộp thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu. Ngoài ra, lệ phí trước bạ khi mua nhà, xe; lộ phí đăng kí hộ tịch, hộ khẩu; các khoản học phí sinh viên trường công... cũng là các khoản thu NSNN.

Theo khoản 14, Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH 13 ngày 25/6/2015 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017 (sau đây gọi là Luật Ngân sách nhà nước năm 2015) thì: "NSNN ỉà toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Nếu so sánh NSNN với ngân sách của các chủ thể khác như ngân sách của cá nhân, gia đình, doanh nghiệp hoặc các tổ chức xã hội khác, dễ dàng nhận thấy NSNN có các dặc điểm sau:

Thứ nhất, NSNN là quỹ tiền tệ thuộc sở hữu của Nhà nước, hình thành từ các khoản thu thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác. Quỹ tiền tệ này được chi tiêu nhằm duy trì hoạt động của Nhà nước và đổ nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong khi đó, ngân sách doanh nghiệp thuộc sở hữu của doanh nghiệp, hình thành từ nguồn vốn dầu tư ban đầu và doanh thu từ hoạt động kinh doanh; ngân sách hộ gia đình hình thành từ các khoản thu nhập của các hộ gia đình.

Thứ hai, NSNN do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất quyết định (phê chuẩn). Hằng năm, Quốc hội quyết định NSNN trung ương, HĐND các cấp quyết định NSNN địa phương của cấp tương ứng.

Thứ ba, hệ thống NSNN Việt Nam hiện nay là hộ thống ngân sách hai cấp, bao gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Hộ thống ngân sách địa phương hiện nay bao gồm: ngân sách cáp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.

Thứ tư, thời hạn NSNN là một năm, bắt dầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào ngày 31/12 của năm đó. Như vậy, khái niộm NSNN ở Việt Nam luôn di liền với một năm cụ thể nào đó.

Thứ năm, NSNN cung cấp nguồn tài chính để duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

Nguyên tắc của ngân sách nhà nước

Hoạt động NSNN là một quá trình có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhau và trải qua các giai đoạn xây dựng dự toán, phê chuẩn dự toán, chấp hành ngân sách và quyết toán NSNN. Do vậy phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau:

Nguyên tắc cân đối NSNN giữa thu và chi: Nguyên tắc này đòi hỏi khi xây dựng dự toán chi NSNN phải căn cứ vào khả năng thu NSNN. Hay nói cách khác, việc xây dựng kế hoạch chi tiêu quốc gia phải căn cứ vào khả năng đóng góp của dân chúng trong từng giai đoạn, bối cảnh cụ thể. Trong bối cảnh kinh tế - xã hội Việt Nam hiện nay, nhu cầu chi rất lớn, đặc biệt là nhu cầu chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kĩ thuật để phát triển đát nước nhưng khả năng đóng góp của dân chúng là có hạn. Do vậy, hiện tượng bội chi ngân sách có thể phát sinh. Pháp luật NSNN Việt Nam hiện hành cụ thể hoá nguyên tắc này như sau: “Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lộ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao đổ chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đẩu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách; trường hợp đặc biệt, Chính phủ trình Quốc hội xem xét, quyết định. Trường hợp bội thu ngân sách thì được sử dụng để trả nợ gốc và lãi các khoản vay của ngân sách nhà nước” (khoản 2, Điều 7 Luật NSNN 2015).

Ví dụ: Dự toán NSNN Việt Nam năm 2016 được Quốc hội thông qua ngày 11/11/2015 "Tổng số thu cân đối ngân sách nhà nước là 1.014.500 tì đồng (một triệu, không trăm mười bốn nghìn, năm tràm tì đồng); nếu tính cả 4.700 tì đồng (bốn nghìn, bảy trăm tỉ đồng) thu chuyển nguồn ngân sách địa phương từ năm 2015 sang năm 2016 thì tổng số thu ngân sách nhà nước là 1.019.200 tì đồng (một triệu, không trăm mười chín nghìn, hai trăm tì đồng); Tổng số chi cân đối ngân sách nhà nước là 1.273.200 tỉ đồng (một triệu, hai trăm bảy mươi ba nghìn, hai trăm tì đồng). Mức bội chi ngân sách nhà nước là 254.000 tỉ đồng (hai trăm năm mươi tư nghìn tỉ đồng), tương đương 4,95% tổng sản phẩm trong nước (GDP)”. Để bù đắp khoản bội chi này, nhà nước sẽ đi vay nợ trong nước thông qua việc phát hành công trái, trái phiếu hoặc vay nợ nước ngoài. Số tiến này chỉ sử dụng dể chi đẩu tư phát triển, tuyệt đối không chi cho tiêu dùng hoặc quản lí nhà nước.

Nguyên tắc công bằng của NSNN: Bản chất của NSNN là công cụ đảm bảo công bằng xã hội, khắc phục một phần sự chcnh lộch giàu nghèo trong xã hội cũng như chênh lệch về kinh tế - xã hội giữa các vùng miền, giữa các địa phương. Hay nói cách khác, thông qua NSNN, nhà nước đã điều tiết, chuyển dịch một

phẩn của cải từ người có khả năng đóng góp sang người khó khăn, cần trợ giúp. Mặt khác, nguyên tắc công bằng còn thể hiện: nhửng người có khả năng nộp thuế giống nhau thì số thuc phải nộp là giống nhau.

Ví dụ: Do điều kiện tự nhiên và xã hội thuận lợi ncn một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có số thu NSNN tại chỗ rất lớn, như TP. Hổ Chí Minh: 298.300 tỉ đồng; Hà Nội: 169.420 tỉ đồng, Bà Rịa - Vũng Tàu: 82.250 tỉ đồng. Các địa phương này phải nộp cho ngân sách trung ương một tỉ lệ phần trăm nhất định đối với một số khoản thu phát sinh trôn địa bàn địa phương. Ngược lại, nhiều tỉnh vùng sâu, miền núi có điều kiện tự nhiên và xã hội khó khăn nên số thu NSNN không lớn, như Bắc Kạn: 501 tỉ đồng; Cao Bằng: 964 tỉ đồng. Như vậy, ngân sách trung ương phải phân bổ một lượng tiền nhất định để các địa phương cân đối NSNN địa phương mình.

Nguyên tắc công khai, minh hạch: NSNN và các quỹ tiền tệ khác của Nhà nước được tạo lập từ thuế và các nghĩa vụ tài chính khác mà các cá nhân và tổ chức nộp. Do vậy, mọi thông tin về NSNN phải được công khai, minh bạch. Người nộp thuế có quyền được biết nguồn lực tài chính và của cải vật chất do mình đóng góp đi đâu, về dâu; sử dụng vào mục đích nào và hiệu quả ra sao.

Nguyên tắc tiết kiệm chi và sử dụng nguồn vốn NSNN hiệu quả nhất: Để NSNN được sử dụng hiệu quả nhát, pháp luật quy định rằng mọi nguồn lực tài chính của Nhà nước phải được sử dụng đúng theo dự toán đã được phc duyệt, tất cả mọi khoản chi phải có trong dự toán đã được phê duyệt. Tất cả mọi cá nhân, tổ chức, đơn vị sử dụng NSNN phải triệt để tiết kiệm chống lãng phí, thất thoát NSNN.

Tóm lại, NSNN là quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước, có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng, phúc lợi xã hội của Nhà nước, đồng thời nó cũng ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của mỗi công dân. Vì vậy, hiểu đúng và tuân thủ các quy định pháp luật NSNN là cẩn thiết đối với mọi công dân.

Xuất phát từ vai trò quan trọng của NSNN nên các cơ quan lập pháp đã lần lượt ban hành nhiều văn bản pháp luật khác nhau để quy định chi tiết và xuyên suốt toàn bộ hoạt động NSNN từ giai đoạn lập dự toán, quyết định dự toán, thực hiện và quyết toán NSNN. Vậy nên, pháp luật NSNN là tập hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, đicu chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN.

Luật NSNN 2015 đã phân định chi tiết và cụ thể thầm quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm trong lĩnh vực quản lí NSNN của từng cơ quan nhà nước các cấp khá chi tiết và cụ thể. Quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của Quốc hội; ƯBTV Quốc hội; Uỷ ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội; Hội đồng Dân tộc và các ủy ban khác của Quốc hội; Kiếm toán nhà nước; Chủ tịch nước, Chính phủ, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, HĐND các cấp, UBND các cấp được quy định từ Điều 19 đen Điều 31 Luật NSNN năm 2015.

Mục đích của việc phân cấp quản lí NSNN là đảm bảo tính hiệu quả trong công tác quản lí NSNN; tuân thủ nguyên tắc công khai và đúng thẩm quyền, phù hợp chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan quản lí kinh tế, xã hội nói chung. Mặt khác, pháp luật phân cấp thẩm quyền trong quản lí NSNN nhằm loại bỏ các hành vi lạm quyền hoặc lẩn tránh trách nhiệm của những đội ngủ cán bộ công chức nhà nước trong hoạt động NSNN.

Xuất phát từ đặc thù kinh tế - xã hội và cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước, Luật NSNN 2015 quy định hệ thống NSNN Việt Nam là hộ thống ngân sách hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm có: ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.

Pháp luật NSNN quy định chi tiết nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN các cấp.

Ví dụ: Điều 35 Luật NSNN 2015 đã liệt kê chi tiết các nhóm nguồn thu cụ thể phải nộp vào ngân sách trung ương (cho dù phát sinh trcn địa bàn bất cứ tỉnh nào), nhóm nguồn thu nào nộp vào ngân sách địa phương và nhóm nguồn thu nào phân chia theo tỉ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

Tương tự, các nhiệm vụ NSNN cũng được phân định cụ thể giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

Thu NSNN là hoạt động của Nhà nước nhằm tạo lập quỹ NSNN theo những trình tự và thủ tục luật định, trên cơ sở các khoản thu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định dể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

Các khoản thu NSNN theo Luật NSNN 2015 bao gồm: (i) Các khoản thu từ thuế (thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế môi trường, thuế tài nguyên và các loại thuế khác); (ii) Các khoản thu từ phí và lệ phí; (iii) Các khoản thu khác. Pháp luật về các sắc thuế và quy trình thu thuế sẽ được trình bày chi tiết tại mục E. Pháp luật thuế trong chương này.

Chi NSNN là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo những trình tự và thủ tục luật định, trôn cơ sở dự toán chi NSNN đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.

Các nhóm nhiệm vụ chi NSNN bao gồm: (i) Chi đầu tư phát triển; (ii) Chi thường xuyên và các khoản chi khác.

Nguyên tắc chi NSNN: Do NSNN là quỹ tiền tệ của Nhà nước, do vậy mọi khoản chi từ NSNN phải thoả mãn đầy đủ các điều kiện luật định, như: (i) Tất cả mọi khoản chi NSNN phải có trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyến phê duyệt; (ii) Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; (iii) Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được uỷ quyền quyết định chi. Ngoài các điều kiện nói trên, đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì còn phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu.

Bất kì cá nhân, tổ chức nào chi NSNN khi chưa đáp ứng các điều kiện nói trên là vi phạm pháp luật và phải chịu chế tài.

Ngoài những nội dung nói trên, pháp luật ngân sách nhà nước còn bao hàm cả các quy định về kiểm tra, thanh tra tài chính, kiểm toán và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực NSNN.